АПостроф
Результати зовнішньої політики України та прогноз на 2019 рік
підготовлено експертами Міжнародного центру перспективних досліджень
Найбільш важливі питання на порядку денному в 2018 році залишилися невирішеними
2018 рік став ще одним важким роком для України та, зокрема, для її зовнішньої політики. Відсутність прогресу у реформуванні країни ставить суворі обмеження щодо її можливостей на міжнародній арені. Як наслідок, найважливіші проблеми на порядку денному - тривалий конфлікт на Донбасі, напружені відносини з сусідами, недостатня міжнародна підтримка - залишилися невирішеними або погіршилися. Як і в попередні роки, Україна залишається в сірій зоні європейської безпеки, маючи низький рівень ефективності та демократії, які контрастують з риторикою щодо членства в ЄС/НАТО.

Схоже, що останнім часом ситуація погіршується також через зміни в стратегічному середовищі. Світ стає більш схильним до жорсткої влади та менш демократичним, тоді як міжнародна політика набагато ближче до гри з нульовим результатом, ніж це було п'ять років тому. Ці тенденції не є сприятливими для таких країн, як Україна – середньої держави зі слабкою економікою в складних умовах. А Україна, зі свого боку, несе відповідальність за прийняття ряду важливих рішень. Поточна міжнародна позиція країни далеко не найкраща.
Основні результати 2018 року
Поряд з основними напрямками зовнішньої та безпекової політики України в 2018 році відбулося декілька важливих подій. Серед них:

1) Зміни у військовій операції від АТО до функціонування об'єднаних збройних сил на Сході країни відповідно до прийнятого Закону про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях (далі - Закон про Донбас), що супроводжувалися переговорами про можливу миротворчу місію;

2) Високе напруження у відносинах із західними сусідами;

3) Подальше погіршення відносин з Росією призвело до не продовження Договору про дружбу, співробітництво та партнерство між Україною та Російською Федерацією (далі - Великий договір); Азовська криза; та подальше введення воєнного стану в Україні;

4) Початок поставок летальної зброї з США;

5) Інтенсивна риторика щодо співпраці з НАТО та ЄС призвела до голосування парламенту за внесення конституційних поправок, що передбачають наміри України приєднатися до обох організацій.
Конфлікт на Східній Україні, швидше за все, повторить шлях інших пострадянських заморожених конфліктів
Закон про Донбас, який набрав чинності 24 лютого, мав закріпити зусилля України в областях колишньої антитерористичної операції. Останній був змінений на Операцію об'єднаних сил 30 квітня. Закон був введений для вирішення правових питань, пов'язаних з поточною військовою операцією, і, як це скоро стало очевидним, не спроможний вирішити конфлікт. З часом, шанси швидкого і ефективного врегулювання конфлікту зменшуються. До кінця 2018 року стало зрозуміло, що ідея миротворчої місії ООН, яку так багато обговорювали рік тому, складніше здійснити, ніж здавалося спочатку. Конфлікт на Східній Україні, швидше за все, повторить шлях інших пострадянських заморожених конфліктів, надаючи Росії інструменти для дестабілізації, часткового контролю та підриву ефективності держави в цільових країнах. Міжнародне середовище конфлікту, здається, залишається досить стабільним, тому що європейці та американці прагнуть мінімізувати ризики ескалації та лишити конфлікт неінтенсивним.

Поточний мілітаризований конфлікт більше породжує попит на ідеологію щодо "згуртування народу під прапором країни", яка активно впроваджується в Україні в останні місяці. Це вже вплинуло на відносини із західними сусідами, найбільш явно з Угорщиною та Польщею; і, ймовірно, впливатиме на них і далі. Закон про освіту, прийнятий парламентом 5 вересня 2017 року, викликав негативну реакцію Угорщини, яка з тих пір фактично перешкоджає зближенню України з НАТО. Подальша ескалація напруженості була викликана питаннями громадянства: в угорському консульстві в м. Берегове було зафіксовано випуск угорських паспортів для громадян України. Слідом за дипломатичним скандалом, також стало очевидним, що Україна потребує більш комплексного підходу до питань подвійного громадянства. Крім того, 6 лютого український парламент прийняв постанову, якою засуджується прийняття змін до Закону про Інститут національної пам'яті в Польщі. Це сигналізувало про ще один раунд польсько-українських зіткнень щодо історичних питань, які в даний час супроводжуються зростаючим впливом правих ідеологій в обох країнах. Суть цих подій - погіршення двосторонніх відносин України з її західними сусідами. Ця тенденція, здається, є довгостроковою і завдає шкоди європейським та євроатлантичним прагненням України.
Відносини із західними сусідами
Поточний мілітаризований конфлікт більше породжує попит на ідеологію щодо "згуртування народу під прапором країни", яка активно впроваджується в Україні в останні місяці. Це вже вплинуло на відносини із західними сусідами, найбільш явно з Угорщиною та Польщею; і, ймовірно, впливатиме на них і далі. Закон про освіту, прийнятий парламентом 5 вересня 2017 року, викликав негативну реакцію Угорщини, яка з тих пір фактично перешкоджає зближенню України з НАТО. Подальша ескалація напруженості була викликана питаннями громадянства: в угорському консульстві в м. Берегове було зафіксовано випуск угорських паспортів для громадян України. Слідом за дипломатичним скандалом, також стало очевидним, що Україна потребує більш комплексного підходу до питань подвійного громадянства. Крім того, 6 лютого український парламент прийняв постанову, якою засуджується прийняття змін до Закону про Інститут національної пам'яті в Польщі. Це сигналізувало про ще один раунд польсько-українських зіткнень щодо історичних питань, які в даний час супроводжуються зростаючим впливом правих ідеологій в обох країнах. Суть цих подій - погіршення двосторонніх відносин України з її західними сусідами. Ця тенденція, здається, є довгостроковою і завдає шкоди європейським та євроатлантичним прагненням України.
У 2018 році відсутність довгострокової стратегії боротьби з Росією зробила більшість кроків України неефективними, затратними та ризикованими.
Що стосується відносин України зі своїм східним сусідом, Росією, то ситуація не покращилася. Рік ознаменований постійними дискусіями про долю Великого договору. У квітні президент Порошенко запропонував денонсувати конкретні статті Договору, але вже у вересні було прийнято рішення не продовжувати Договір на наступний десятирічний період (як це передбачено в статті 40). Крім того, відповідний закон був схвалений парламентом пізніше у грудні. Договір був частиною величезної нормативної бази двосторонніх відносин, загальним обсягом понад 450 угод. Близько 40 з них припинено з 2014 року. Одночасно з санкціями, Одночасно з санкціями, запровадженими Україною проти Росії, ослаблення нормативної бази залишається одним з небагатьох інструментів, які Україна вживає в спробах змусити Росію змінити свою політику. У 2018 році відсутність довгострокової стратегії боротьби з Росією зробила більшість кроків України неефективними, затратними та ризикованими.

Ризики стали особливо очевидними у грудні, коли вибухнула криза навколо Азовського моря та Керченської протоки. Три українські кораблі з 24 матросами були розстріляні та захоплені російськими військово-морськими силами, які намагалися дістатися до Азовського моря через Керченську протоку. Російські дії порушили норми міжнародного права, зокрема, Статут ООН та Конвенцію з морського права, а також Договір між Україною і Російською Федерацією про співробітництво у використанні Азовського моря і Керченської протоки, підписаний у 2003 році. Реакція України була більш рішучою, ніж навіть у 2014 році та передбачила запровадження воєнного стану, проте це супроводжувалося жорсткими політичними дискусіями в парламенті. Оскільки вплив військового положення незрозумілий, очевидно, що наприкінці року відбудеться ще один пік ескалації, здатний вплинути на майбутні президентські вибори.
Відносини з США залишилися ще одним пріоритетом зовнішньої політики України. Кримська декларація, видана Державним департаментом 25 липня, була з ентузіазмом сприйнята в Україні. Документ містить концепцію, що Сполучені Штати знову підтверджують свою відмову, як політичну, визнати твердження Кремля щодо суверенітету над територією Криму. Це також стосується Уельської декларації 1940 року, яка сформувала схожу позицію щодо окупації балтійських країн СРСР.

Адміністрація Президента Трампа, здається, не займає позиції, яка буде сильно відрізнятись від позиції Обами, але одна різниця стала очевидною. 1 березня Державний департамент схвалив постачання протитанкових ракет FGM-148 "Javelin" в Україну. Довгоочікуваний хід був сприйнятий у Києві як ознака американської підтримки в українській війні проти сепаратистів на сході країни з підтримкою Росії.

Президент Обама не хотів затверджувати постачання зброї до України з різних причин, особливо через страху щодо ескалацією конфлікту. Дії Росії містилися скоріше в санкціях, ніж в озброєнні України. Президент Трамп взяв більш рішучу позицію. На 2018 рік було виділено з бюджету 350 млн. дол. США на військову допомогу Україні. Наступне рішення мабуть було непростим, воно стосувалося схвалення постачання ракет "Javelin" FGM-148 на суму 47 мільйонів доларів і постачання снайперських гвинтівок "BarretМ107А1" у 2018 році становило 41,5 мільйонів доларів. Ці цифри не дуже високі: загальна вартість експортованої американської зброї в усьому світі становила близько 42 мільярдів доларів у 2017 році, а постачання до Ізраїлю, що є найпопулярнішим отримувачем американської зброї, перевищило 3 мільярди доларів. Але все-таки це може стати важливим кроком надалі. Забезпечення України ракетами Javelin, звичайно, демонструє певну підтримку з боку США, але набагато ефективніша стратегія має основуватись на неодноразову передачу зброї в рамках певного періоду часу або навіть без терміну придатності. На відміну від одноразового постачання навіть досить складної та/або дорогої зброї, систематичні запаси здатні стати потужним інструментом, що стримує. Якщо Україна буде постійно отримувати американську зброю, сила стримуючого сигналу для Москви буде максимальною.
Відлякування Росії неминуче передбачає риторику щодо членства в НАТО та ЄС з боку українських чиновників. Оскільки риторика стає більш наполегливою, Україна навряд чи наближається до того, що було визнано головним зовнішньополітичним пріоритетом. Відсутність реформ, які б запровадили стійку демократію, верховенство права та економічну ефективність, обмежує можливості України щодо членства в ЄС чи НАТО.

У той же час, європейський та євроатлантичний дискурс зовнішньої політики України вже став домінуючим, і в 2018 році отримав додатковий поштовх через процес внесення конституційних змін, розпочатий Президентом.Вони хочуть перетворити прагнення України щодо членства в ЄС та НАТО у конституційній нормі, намагаючись зробити цей стратегічний курс незворотнім.

У певній мірі цей крок можна розглядати як символ зовнішньої політики України в останні роки. Декларації проєвропейського вибору країни супроводжувались погіршенням відносин із сусідами на Заході, тупиком у врегулюванні конфлікту на Донбасі та зростаючою апатією з боку великих держав. Чи буде щось змінюватися в наступному році?
УСТАНОВКИ ДЛЯ УКРАЇНИ В ЗОВНІШНІЙ ПОЛІТИЦІ НА 2019 РІК:
Роки президентських виборів, як правило, в Україні проходять бурхливо. Дві виборчі кампанії наступного року можуть зробити зовнішню та безпекову політики заручниками внутрішньої політичної боротьби.

Особливості, які, безумовно, зберігатимуться незалежно від того, хто виграє вибори, є структурними для зовнішньої політики України. Вони включають в себе наступне.
По-перше, Україна залишиться в сірій зоні регіональної безпеки. Брак союзників та гарантій безпеки є ключовою ознакою стратегічного середовища України, і, швидше за все, ця ситуація збережеться. Близько двох десятків держав проголошені президентами України в якості "стратегічних партнерів", але ці країни не гарантують безпеку України.
По-друге, Україна буде стикатися з асиметрією майже у будь-яких двосторонніх відносинах. Довготривале ослаблення, періоди дестабілізації, непослідовність зовнішньої політики зробили Україну вразливою перед Росією й меншими сусідами (членами НАТО та ЄС). Управління в умовах асиметрії вимагає спеціальних навичок, у тому числі вміння вести багатосторонні переговори, а тому може вимагати нових підходів до української дипломатії.
По-третє, покращення зовнішньої політики залишається важливим. Закон «Про дипломатичну службу», який був прийнятий 07 червня і набрав чинності 12 грудня, є лише першим кроком у цьому напрямку. Зовнішньополітична бюрократія України залишається в основному неефективною, підпорядкованою питанням внутрішньої політичної боротьби. Ці проблеми також повинні бути вирішені.
У 2019 році багато чого буде залежати від того, чи зможе новообраний президент змінити позицію Росії та зміцнити міжнародну підтримку для України
Зокрема, на порядку денному зовнішньої політики, швидше за все, будуть домінувати спроби вирішити конфлікт у Донбасі. Багато чого буде залежати від того, чи зможе новий президент змінити позицію Росії та зміцнити міжнародну підтримку для України, будь то в Нормандії, Будапешті, чи в будь-якій іншій площині.

Релігійні питання, швидше за все, будуть впливати на виборчі кампанії, оскільки Українська Православна Церква буде рухатись до автокефалії. Але їх вплив на зовнішню політику в майбутньому році залишатиметься обмеженим. Використання релігійних, мовних та національних питань може стати частиною довгострокової стратегії боротьби з Росією, але залишається питання, чи буде це хороша стратегія.

Україна повинна зробити все можливе, щоб налагодити відносини з Угорщиною та Польщею достану нормальних. Продовження конфліктів на історичному та лінгвістичному підґрунті грає проти інтересів усіх, але, перш за все, проти українських інтересів.

Наміри вступити до ЄС та НАТО будуть як і раніше головними зовнішньополітичними гаслами для будь-якого президента України. Питання в тому, наскільки швидко Україна наблизиться до реальної співпраці з обома сторонами. Це питання, здається, є основоположним для зовнішньої політики країни.
Можливі сценарії
Вибори в наступному році відкриють деякий простір для припущень і передбачень. Хоча ще важко сказати, хто буде переможцем президентських та парламентських кампаній, різноманітні результати можуть бути зведені до трьох основних сценаріїв.
1
Сценарій з діючим керівництвом
За цим сценарієм нинішній президент на посаді переможе на виборах і збереже владу в Україні. Його контроль над парламентом, швидше за все, зменшиться, але, як правило, він зможе здійснювати зовнішню політику та політику безпеки на свій вибір. Цей вибір буде нагадувати поточну стратегію. Конфлікт на Сході буде заморожений, а конфлікт з Росією поступово «притупиться», як частина внутрішньополітичного порядку денного України. Подальша розбудова лінії «національної ідентичності» призведе до напружених відносин з західними сусідами. Намір України приєднатися до ЄС та НАТО буде домінувати у зовнішньополітичному дискурсі; однак залишиться невиконаним і через п'ять років.
2
Сценарій з президентом, готовим вести переговори з Росією
Такому президенту буде дуже складним здійснити стратегію, спрямовану на досягнення консенсусу з Кремлем, оскільки значна частина українського суспільства сприймає будь-які переговори як знак капітуляції. Але якщо така стратегія буде застосована, мир на Сході стане найціннішим результатом. Питання про те, чи матимуть вони результатом всебічне врегулювання конфлікту є відкритим, оскільки цей конфлікт є частиною більш широкого зіткнення інтересів. Проте повернення контролю над територією та кордоном України буде можливим. Визначення методів роботи з Росією буде центральною частиною зовнішньої та безпекової політики.
3
Сценарій з перемогою правих/радикальних сил
Хоча це малоймовірний сценарій, він все одно можливий. Можливо також, що будь-який обраний президент схильний приймати більш радикальну і більш праву позицію, як це часто трапляється в країнах, які переживають війни або затяжні військові конфлікти. Якщо це буде так, то найбільш імовірним результатом зовнішньої політики буде погіршення відносин із Заходом, серія криз у відносинах із західними сусідами України та ескалація відносин з Росією. Зовнішня політика такого президента буде більш схильна до ризику та, швидше за все, буде більш ізольованою.
Багато чого буде залежати від дотримання демократичних стандартів та дня виборів. Можливі махінації, неприйняття результатів за участю конкуруючих партій чи насильство значно підривають легітимність майбутнього президента, зменшують підтримку з боку Заходу та тим самим ускладнюють зовнішні виклики для нього.
Україна опинилась у досить складній міжнародній обстановці, яка буде залишатися такою як мінімум протягом кількох років. Будучи вразливими до численних проблем, не маючи союзників та довгострокової стратегії щодо найбільш нагальних проблем безпеки, Україна де-факто реалізує та, швидше за все, продовжить спеціальну зовнішню політику. Боротьба за державність та незалежність Україні потребуватиме набагато більш творчої, гнучкої та стратегічної зовнішньої політики. Затягнутий конфлікт з Росією, неясні перспективи подальшого поглиблення відносин з західними інституціями та погіршення регіонального сусідства стануть сценою майбутньому президенту України в 2019 році.
Микола Капітоненко
асоційований експерт МЦПД
© Апостроф, 2019
Made on
Tilda